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-versión preliminar sujeta a ajustes-
Por: un Q:.H:. de la Resp:.L:."GEMINIS" N.45, al Or:. de Bogotá (Colombia)
En el presente documento desarrollamos algunos comentarios acerca de las
propuestas de reforma política presentadas recientemente por el gobierno
nacional, por el Partido Liberal y por el Frente Político y Social.
Se trata de indagar sobre el alcance y significado de las modificaciones
propuestas, su contenido y sus posibles consecuencias sobre las formas de
ejercicio del poder en Colombia.
Se intenta igualmente determinar cuales serían los componentes
estructurales del sistema político colombiano, cuya transformación
es necesaria para provocar cambios cualitativos en el mismo y
precisar el grado en el cual tales cambios cualitativos pueden
esperarse de las reformas propuestas.
Finalmente se examinan algunos elementos que podrían servir como
fundamento para construir una agenda de reformas en la coyuntura
presente.
I.- El alcance de la expresión "reforma política".
Dado que los medios de comunicación se refieren, sin excepción a "la
reforma política" y no a "una reforma política", empezaremos por enumerar
a continuación, algunos de los aspectos que, en teoría, podría
abarcar el término:
A. Transformaciones en la estructura del estado, vale decir en la
tridivisión de poderes, en las competencias atribuidas a las ramas del
poder público o en las relaciones entre las mismas.
Este tipo de cambios es el que se expresaría, por ejemplo en el paso de un
régimen presidencialista a uno de tipo parlamentario.
B. Cambios en las reglas de acceso al poder político, por ejemplo la
adopción de un régimen de partido único o de uno de paridad o alternancia,
como el del Frente Nacional o de un esquema corporativista, como el
adoptado en la Asamblea Constitucional de 1952.
C. Modificaciones en los derechos políticos, o en el papel atribuido a
los ciudadanos en el ejercicio del poder, en la toma de decisiones
políticas o de gobierno o en el control del mismo. Este tipo de
cambios tienen que ver con el tipo de democracia adoptado, definido
por la representación, la existencia de "mandato" o la forma de
legitimar decisiones políticas, (voto directo, voto por
representante, decisión ejecutiva, existencia de instancias de
participación o deliberación directa etc.).
D. Alteraciones de las competencias de las entidades territoriales o de su
relación con el gobierno central (estado federal o unitario, existencia de
regiones como entes politicos, grado de autonomía de las mismas etc.).
E. Modificaciones de la estructura de una o varias de las ramas del poder
público o de su composición (Unicameralismo, Sala Constitucional en lugar
de Corte Constitucional, etc.).
F. Reformas de los sistemas electorales.
G. Cambios en el régimen de los partidos.
Esta enumeración tiene por objeto proporcionar un horizonte que permita
relativizar el alcance de las reformas propuestas y llamar la atención
sobre la complejidad del sistema político y su grado de
permeabilidad a reformas parciales, así como sobre el grado de
simplificación a que se ha conducido el actual debate en la opinión
pública.
Por las declaraciones públicas de los voceros del gobierno, puede
colegirse que la propuesta de referendo, es la primera de varias
cargas de profundidad contra la Carta del 91, cuyas nuevas
instituciones son el objeto privilegiado de los ataques en nombre
del novísimo "Estado comunitario de la seguridad democrática", por
ello y para situar la discusión en una perspectiva histórica,
pasaremos revista a las más recientes transformaciones políticas
realizadas en el estado colombiano.
La mayor parte de tales modificaciones experimentadas por el régimen
político en los últimos años, revisten un impacto que frecuentemente se
subvalora o desconoce, generalmente para dar a las propuestas de supuesta
renovación, mayor trascendencia de la que realmente ameritan.
II.-Las reformas políticas recientes.
Respecto de la estructura del estado las reformas más significativas han
sido las siguientes:
1.- La elección popular de alcaldes y gobernadores adoptada en 1986 y
refrendada y reforzada en 1991, al incluir la descentralización como
elemento fundamental de la organización estatal y al incorporar a la Carta
las normas sobre finnaciación de los entes territoriales y trnsferencias.
El impacto de esta reforma respecto de las posibilidades de acceso al
poder por parte de expresiones distintas a las del bipartidismo ha
sido notoriamente significativo, siendo fenómenos como el de Mockus
en Bogotá, Hoyos en Barranquilla; Navarro en Pasto, Tunubalá en el
Cauca, los más llamativos de una tendencia que lejos de ser
episódica, muestra una línea de crecimiento que sigue permitiendo
saltos cualititaivos en el crecimiento de fuezas políticas no
tradicionales.
2.- La adopción definitiva y obligatoria del tarjetón ha posibilitado que
se cumpla uno de los requisitos básicos de la democracia moderna
según Dahl: que puedan ponerse a consideración del elector todas las
opciones posibles, requisito imposible de satisfacer con el viejo
esquema de las papeletas fabricadas y distribuidas por los propios
candidatos en una mecánica que favorecía a los aparatos
clientelistas e impedía la elección de cualquier opción que no
contase con tal aparato.
El antiguo sistema de las papeletas representaba en la práctica una
ventaja excepcional para los grupos clientelistas, únicos capaces de
garantizar que la totalidad del electorado pudiera, en la práctica,
tener acceso al instrumento, fabricado y distribuido por ellos
mismos, para depositar el voto. Sin tarjetón, fuerzas sin aparato
político, como la de Mockus o la de Petro en Bogotá, difícilmente
podrían salir avantes en una elección.
El tarjetón y las reglas sobre acceso de las campañas a los medios de
comunicación, que aunque precarias, son significativas, después de 1991,
representan un gran avance, puesto que, mientras el crecimiento vegetativo
del censo electoral ha sido de cerca de un cincuenta por ciento, la
participación en elecciones presidenciales y de congreso se ha duplicado,
es decir ha crecido en un ciento por ciento.
3.- Tal vez una de las mayores transformaciones ha sido la consagración de
la circunscripción nacional en la Carta del 91, gracias a la cual
organizaciones políticas minoritarias, históricamente incapaces de
alcanzar representación parlamentaria en circunscripciones
territoriales, logran acceder a escaños en el senado.
Sin contar lo sucedido en la propia conformación de la Asamblea
Constituyente, en las tres elecciones parlamentarias efectuadas después
del establecimiento de la circunscripción nacional, se evidencia
una tendencia de modificación de la composición política del senado
en detrimento de los aparatos clientelistas y en favor de fuerzas no
tradicionales como el MOIR, la ya extinta AD-M19, el naciente Frente
Político y Social, los maestros, los indígenas, minoría religiosas
y otros movimientos.
Tal vez lo que más preocupa al establecimiento, es la persistencia de la
tendencia a perder terreno en esta circunscripción, tendencia que podría
llevarlo en un futuro no lejano a soportar una situación como la de la
Asamblea Constituyente, en donde las fuerzas no bipartidistas, fueron un
factor clave de decisión, al representar, sumadas, la tercera parte de la
corporación.
4.- Las modificaciones en la tridivisión de poderes.
Una de las características fundamentales de las modernas democracias
occidentales capitalistas, es la separación de los poderes públicos,
expuesta en formas distintas por autores, como Montesquieu, Locke o
Madison, que construyeron a partir de la lucha contra el absolutismo
monárquico, los cimientos filosóficos del republicanismo moderno.
Según Madison la reunión de todos los poderes en un solo hombre o grupo de
hombres significa que el poder carece de controles y un poder sin
controles es la tiranía. De acuerdo con Montesquieu: "Cuando los
poderes legislativo y ejecutivo se hallan reunidos en una misma
persona entonces no hay libertad, porque es de temer que los
gobernantes hagan Leyes tiránicas, para ejecutarlas del mismo modo.
..Así sucede también cuando el poder judicial no está separado del poder
legislativo y ejecutivo. Estando unido al primero, el imperio sobre la
vida y la libertad de los ciudadanos sería arbitrario, por ser uno
mismo el juez y el legislador y, estando unido al segundo, sería
tiránico, por cuanto gozaría el juez de la fuerza misma que un
agresor En un estado en que un hombre solo o una corporación
administrasen los tres poderes, todo se perdería enteramente. (...)
La democracia y la aristocracia no son estados libres de por sí. La
libertad política no se halla más que en los gobiernos moderados
(...) cuando no se abusa de su poder; pero es una experiencia eterna
que todo hombre que tiene poder se ve inclinado a abusar de él; y
así lo hace hasta que encuentra algún límite. ¿Quién lo diría? Hasta
la virtud necesita límites. Para que no se pueda abusar del poder,
es preciso que, por la disposición de las cosas, el poder detenga al
poder. (Montesquieu. El espíritu de las Leyes.)
Formalmente todas las constituciones republicanas han consagrado la
existencia de los tres poderes, ejecutivo, legislativo y judicial, pero en
la realidad, el régimen político colombiano vigente antes de la Carta de
1991, presentaba un grave y evidente deterioro de este principio
democrático básico: la clásica división de poderes se había desdibujado
paulatinamente por obra del ejercicio abusivo y recurrente de
instituciones consagradas en la carta del 86, diseñadas y pensadas
inicialmente con el objetivo de facilitar el manejo de situaciones
tan excepcionales como la guerra exterior.
El numeral 12 del artículo 76 de la Constitución de 1886, consagraba como
atribución propia del Congreso la de "Revestir, pro témpore, al
Presidente de la república de precisas facultades extraordinarias
cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo
aconsejen". Esta disposición constitucional se mantuvo incólume y
con su redacción original idéntica e inmodificada desde 1886 hasta
1991, existió en la casi totalidad de las varias contituciones
nacionales expedidas desde 1810 y con base en ella el presidente de
la republica asumió frecuentemente la atribución de legislar, es
decir de dictar decretos con fuerza de Ley.
Muy pronto, por múltiples razones, esta posibilidad de convertirse el
ejecutivo en legislador extraordinario, se volvió de uso común y es
posible encontrar expresiones de preocupación por el ejercicio
abusivo de la misma durante toda la vida republicana. Por la vía
de las facultades extraordinarias, durante las décadas anteriores a
la asamblea constituyente de 1991, el orden lógico del ejercicio de
esta actividad pública, se trastrocó a tal punto que, en la realidad
y a despecho del espíritu de la norma constitucional, el ejecutivo
parecía ser el legislador ordinario y el congreso el legislador de
excepción.
La situación llegó al extremo de que en 1991, prácticamente todos los
códigos, muchos aún vigentes, en los ramos más importantes de la
legislación, habían sido expedidos, no por el Congreso como era de
esperarse, sino por el Presidente de la República en uso de facultades
extraordinarias. Bástenos mencionar como prueba y a simple titulo
enumerativo, el Código Contencioso Administrativo, los Códigos Penal y de
Procedimiento Penal, el de Procedimiento Civil, el Código de Comercio, el
Código de Petróleos, los Códigos Sustantivo y Procesal del Trabajo y el
Procesal Laboral, el Régimen Político y Municipal, el decreto Ley 80/80
orgánico de la educación superior, las normas básicas sobre la estructura
del estado y la función pública, el estatuto cambiario y el régimen
financiero y un sinnúmero de normas de toda clase que abarcan los más
diversos aspectos de la vida nacional.
Junto a las facultades extraordinarias ya aludidas se utilizó de manera
continua, durante los cuarenta años que precedieron a la nueva carta, la
figura del antiguo Artículo 121 de la Constitución, el famoso "Estado de
Sitio", figura constitucional que también concedía poderes legislativos al
ejecutivo y a cuyo amparo se dictaron toda clase de disposiciones con
rango de Ley, muchas de las cuales se convirtieron en legislación
permanente, como en el caso de un conjunto muy significativo de
normas laborales, o, para citar un caso particular e ilustrativo, la
creación del ICETEX no sobra recordar que el propio decreto que
convocó a la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, era una norma
de estado de sitio.
De tal suerte que, por virtud del ejercicio ilimitado de estas dos
instituciones, la de las facultades extraordinarias y la del estado de
sitio, en el régimen anterior al 91, el ejecutivo usurpó la atribución
política por excelencia del poder legislativo, la razón de ser del mismo y
pudo hacerlo sin vulnerar la legalidad y ajustado formalmente a la
Constitución de 1886.
Así, uno de los pilares de la teoría democrática, la separación de poderes
entre el ejecutivo y el legislativo, aparentemente reflejada en la letra
de la antigua Carta, se desdibujó en la realidad y la Presidencia
terminó asumiendo la atribución esencial del Congreso como poder
legislativo, de manera recurrente y continua.
Entonces, si se examina por sus contenidos, el alcance de la labor
legislativa del Congreso entre 1950 y 1990, el resultado es bastante pobre
y un alto porcentaje, en algunas legislaturas casi el 50 % de las
Leyes, se refiere a aprobación de acuerdos, convenios o tratados
internacionales, Leyes de homenajes, aniversarios o conmemoraciones.
Es decir que examinada en su conjunto la regulación de la vida
social por medio de normas con rango de Ley, la parte sustantiva, de
mayor complejidad e impacto fue expedida por la Presidencia de la
República y la parte residual fue objeto de Leyes aprobadas por el
Congreso.
Esta fusión de los dos poderes el ejecutivo y el legislativo en cabeza de
la Presidencia, es por supuesto una severa distorsión, gravísima en
una democracia y es responsable en alto grado de la erosión de la
legitimidad del estado colombiano, tan evidente y palpable en el
entorno político de la década de los 80.
Allí, en la inexistencia efectiva de un foro público de discusión de las
Leyes más importantes y por lo tanto de los problemas trascendentales, y
en su reemplazo por comisiones de expertos al servicio del ejecutivo
radica en buena parte el origen de un desprestigio que aún el
congreso no ha podido revertir, expresado en esa percepción popular
de que el congreso no sirve para nada.
Por supuesto que una democracia representativa sin parlamento, no es más
que un remedo de democracia.
Pero no fue sólo en el ámbito de la potestad legislativa, en donde se
desdibujaron las fronteras de la división de poderes, también aun cuando
en menor grado, el ejecutivo llegó a asumir atribuciones propias de
la rama judicial, al encargarse del juzgamiento de civiles a través
de la justicia penal militar, mediante los famosos consejos verbales
de guerra y se abrogó la facultad de dictar órdenes de detención por
vía administrativa, de acuerdo con la norma del artículo 28 de la
Carta del 86, que permitía detener por orden del gobierno hasta por
diez días a las "personas contra quienes haya graves indicios de que
atentan contra la paz pública".
Los excesos y violaciones de los
derechos humanos cometidos al amparo de estas dos figuras no fueron
pocos, y alcanzaron su clímax en el gobierno de Turbay Ayala, con el
famoso "Estatuto de Seguridad".
Así pues, la Constitución del 86 había generado, por razones históricas y
políticas, un ejecutivo hipertrofiado y un esquema de ejercicio del poder
que implicaba la desaparición, en la práctica, de esa piedra basal de la
democracia representativa, que es la división y separación de poderes.
Los constituyentes del 91, abordaron sin ambages este problema y diseñaron
fórmulas jurídicas para recuperar la separación de los poderes en la
nueva estructura del estado.
Se ocuparon a tal efecto de limitar la figura de las facultades
extraordinarias y rediseñaron las disposiciones sobre los estados de
excepción. Los diez años transcurridos desde la promulgación de la Carta
han demostrado que la Constitución de 1991 tuvo en este aspecto
cardinal, de garantizar la separación efectiva de los poderes
públicos, un gran e innegable acierto, permitiendo un salto
cualitativo en el mejoramiento del régimen político.
En este, como en muchos otros temas, la constituyente adoptó una solución
transaccional, entre la propuesta de algunos de conservar intacta la
figura de las facultades extraordinarias y la posición radical de la
AD-M19 de abolirlas totalmente: la solución fue un esquema que ha
demostrado hasta ahora sus bondades: se conservó la posibilidad de
otorgar facultades extraordinarias, pero se impusieron restricciones
considerables a la figura, prohibiendo su otorgamiento para dictar
códigos, Leyes estatutarias, orgánicas, o para decretar impuestos y
además se sometió la aprobación de las mismas a la exigencia de la
mayoría absoluta de una y otra cámara.
Respecto del antiguo estado de sitio, la figura constitucional se modificó
de forma radical, se precisaron las causas que permiten declarar un
estado de excepción, se consagró su límite en el tiempo (noventa
días, prorrogable hasta por dos períodos iguales), se determinaron
una serie de limites al alcance de las facultades excepcionales del
ejecutivo, se prohibió suspender derechos o garantías fundamentales,
así como el juzgamiento de civiles por militares. Además de lo
anterior, se restringió severamente el alcance de las facultades
legislativas especiales propias de los estados de excepción, al
consagrar que los decretos legislativos que dicte el gobierno "únicamente
podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con
la situación que hubiere determinado la declaratoria de estado de
excepción".
Los años posteriores al 91, muestran una experiencia institucional en la
cual el recurso a los estados de excepción, ha sido, como su nombre lo
indica, verdaderamente excepcional.
Igualmente hay una tendencia claramente decreciente de utilización de la
figura de las facultades extraordinarias y de recuperación por parte del
Congreso, de la potestad legislativa, tanto cuantitativa, como
cualitativamente. A título de ejemplo, vale mencionar que en el año 2000,
por primera vez desde 1936, se expidió por parte del Congreso un Código
Penal y de Procedimiento Penal.
Desde diciembre de 1991 hasta la fecha múltiples e importantes Leyes sobre
asuntos sustantivos ha expedido el congreso, podemos enumerar, a título de
ejemplo, la Ley 30 general de educación la Ley 100 de seguridad social,
la Ley 99 de medio ambiente, la 142 de servicios públicos, la 190
anticorrupción, el Código Disciplinario Unico, la Ley 225 sobre
concordatos reformatoria del código de comercio, la de monopolios
rentísticos, la Ley estatutaria de la administración pública la de
administración de justicia, la de estados de excepción, la orgánica
del Banco de la República, la de mecanismos de participación
ciudadana, entre otras, todas las cuales sin excepción, por razón de
su complejidad, en el entorno constitucional anterior, habrían sido
expedidas por el ejecutivo haciendo uso de facultades
extraordinarias.
De tal manera que, con base en la reforma de estas figuras
constitucionales, se puede afirmar y probar la hipótesis de que el
régimen político colombiano ha recuperado, funcionalmente la
separación de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial con las
reformas constitucionales del 91.
Tal vez, sea esta recuperación de la atribución legislativa por parte de
su depositario natural, una de las razones, ocultas pero poderosas
que graviten en el establecimiento uribista para apoyar la adopción
del unicameralismo al que tan resueltamente se opuso durante la
Asamblea Constituyente.
Por otra parte la figura de la Corte Constitucional y la del Consejo
Superior de la Judicatura han fortificado indudablemente la autonomía e
independencia de la rama judicial.
Estos avances constituyen un logro mayúsculo de la Constitución del 91,
los cuales por razones poco claras se tiende a ignorar, por quienes
formulan análisis respecto de los resultados de la Carta.
Otro aspecto más complejo, que amerita mayor análisis y en el cual los
avances no son tan notorios, es el relativo a la independencia política
del legislativo respecto del ejecutivo, condición idispensable para
que se cumpla la teoría de los pesos y contrapesos, en su forma
institucional esencial: la del control político por parte del
Congreso.
4.- El control de la conducta de los congresistas.
Respecto del Congreso pueden mencionarse otras reformas de alto calado en
cuya formulación la Carta del 91 ha demostrado gran acierto. Nos referimos
al control de la conducta de los congresistas y al régimen de
inhabilidades e incompatibilidades. En el esquema de la Carta del 86
el Congreso autoregulaba la conducta de sus miembros y se había
consagrado la figura de la inmunidad parlamentaria. El resultado fue
que durante ciento setenta (170) años, nunca un congresista fue
condenado por delitos cometidos durante el ejercicio de su cargo o
con ocasión del mismo. Así, puede afirmarse que durante la vigencia
del Carta del 86, inmunidad parlamentaria equivalía a impunidad de
los congresistas.
La Carta del 91, creó la figura de la pérdida de investidura y atribuyó la
competencia para decretarla al Consejo de Estado. No es necesario abundar
en razones para demostrar el cambio a este respecto: en diez años el
número de congresistas que ha perdido la investidura se acerca a la
treintena.
5.- El régimen de inhabilidades e incompatibilidades.
Otra reforma de alto impacto se refiere al régimen de inhabilidades,
claramente reforzado para los congresistas, pero notoriamente laxo para el
ejecutivo.
La prohibición de aceptar cargos públicos o privados, establecida para
los congresistas en la carta de 1991, liquidó la forma anterior de
comprar las voluntades del parlamento: el nombramiento de senadores
y representantes como ministros, embajadores o para el desempeño de
otros altos cargos.
Como resultado de esta prohibición afloró la ultima y escandalosa forma de
soborno: la de los llamados "cupos indicativos", tan publicitada en los
últimos tiempos como sucedáneo moderno de los abolidos auxilios
parlamentarios.
Así que con una mirada reflexiva, puede afirmarse en contra de la opinión
común, que la institución parlamentaria post-reforma constitucional es
sustancialmente diferente, en composición, representatividad, y en el
contenido y alcance de la labor legislativa, al Congreso anterior.
II.- Problemas pendientes y anomalías no resueltas.
A la consideración puntual de las distintas modificaciones presentadas
ante la opinión pública, ha de preceder necesariamente, la
determinación conceptual de la naturaleza y el origen de los
problemas que la reforma política aspira a resolver, de suerte que
puedan distinguirse en el marco global del régimen político, las
apariencias del fenómeno, de sus reales causas y avizorar con mayor
posibilidad de acierto, las consecuencias que sobrevendrían en caso
de ser adoptadas las nuevas reglas tan pomposamente presentadas.
A pesar de los cambios reseñados, y de la innegable apertura de espacios
para nuevas fuerzas, la institucionalidad del 91, acusa un fracaso
evidente en el empeño de extirpar el clientelismo como forma
prevaleciente de reproducción del poder político.
Los nuevos mecanismos de control han evidenciado también la imposibilidad
de la sociedad para aminorar o reducir a niveles marginales las
dinámicas de corrupción estatal y de apropiación indebida, frecuente
y escandalosa de los recursos del erario en todos los órdenes de la
administración pública.
Por otra parte las experiencias recientes demuestran la estrechez del
régimen político para ofrecer alternativas viables en un proceso de paz.
De tal manera que si se tratase de acoger una agenda de prioridades,
podríamos señalar tres objetivos cardinales, pero no únicos de una
reforma política: liquidar el clientelismo, extirpar la corrupción y
construir un orden político lo suficientemente democrático y
flexible para posibilitar las transformaciones económicas, políticas
y sociales que necesariamente sobrevendrían en el marco de un
acuerdo de paz.
Otros objetivos desde luego, como el de disciplinar y "ordenar" los
partidos, se han planteado por diversos actores, que califican
equivocadamente la dispersión de las microempresas electorales, como la
causa del clientelismo y no como una de sus consecuencias naturales.
A la luz de estas prioridades, sobre las cuales existen diferentes y
opuestos puntos de vista, proponemos que se evalúe la eficacia y
pertinencia de las reformas propuestas.
III. Referendos a la carta.
Para facilitar la evaluación comparativa de las propuestas de reforma
política, presentadas por el Gobierno Nacional, por el Partido Liberal y
por el Frente Político y Social, los temas tratados pueden
agruparse conceptualmente así:
1. Sistema electoral.
2. Régimen de los partidos.
3. Financiación de campañas.
4. Estructura del Congreso.
5. Régimen de los congresistas.
6. Anticipación de elecciones.
7. Iniciativa popular legislativa.
8. Ordenamiento territorial
9. Supresión de entes territoriales de control.
Las propuestas tocan otros aspectos que no son estrictamente parte de una
reforma política, como el servicio militar obligatorio y las regalías, en
el proyecto del gobierno o aspectos como el de las transferencias o los
servicios públicos en el caso del Frente.
En una clasificación más general, los temas clave de las tres propuestas
de reforma, podrían reducirse a uno, el congreso, en el caso del
gobierno y a tres en los proyectos del Frente y el Partido Liberal:
congreso, partidos y elecciones.
1.- La reforma del Congreso.
Respecto de la estructura y composición del Congreso el proyecto del
gobierno parece encaminado directamente y sin ambages a liquidar la
tendencia al ascenso de terceras fuerzas y la representación política de
minorías, mediante dos estrategias de choque: la supresión de la
circunscripción nacional y el establecimiento del umbral, consagrado así:
"Para la asignación de curules de la circunscripción nacional, sólo se
escrutarán las listas que hayan obtenido por lo menos el seis por ciento
(6%) de los votos emitidos válidamente en esta circunscripción. Para la
asignación de curules de las circunscripciones territoriales, solo
escrutarán las listas que obtengan por lo menos el 50% del cuociente que
resulte de dividir el número total de votos válidos entre el número de
curules por proveer en la respectiva circunscripción electoral. Para la
asignación de curules entre las listas que superen los umbrales
definidos, se aplicará lo dispuesto en el artículo 263 de la Constitución,
tomando como base para el cálculo los votos obtenidos por esas listas. Si
ninguna lista superare dicho umbral, se entenderá que lo ha logrado la que
hubiere obtenido la mayor votación."
Para que no quede duda de lo dicho sobre la finalidad de estrangular la
representación de minorías, este ultimo inciso del punto seis (6) del
referendo, representa el retorno a una práctica funesta que el país supero
hace más de un siglo: la lista mayoritaria puede llevarse todo.
En términos reales y bajo el ropaje de la propuesta unicameral, lo que el
gobierno propone es la supresión del senado y por ende de la
circunscripción nacional.
Con un trámite más corto y expedito de las Leyes, el control del congreso
se facilitaría aún más, por cuanto, con un número pequeño de cerca
de ochenta parlamentarios se asegura una mayoría absoluta: menudo
progreso de la democracia: saltamos del estado de sitio permanente,
a la aplanadora permanente.
La propuesta del liberalismo, aunque conserva el bicameralismo es idéntica
en su finalidad, sugiere reducir a ochenta el número de senadores, de los
cuales aproximadamente las dos terceras partes serán elegidos por
circunscripción territorial.
El proyecto del frente plantea reducir aproximadamente en cincuenta
miembros ( la tercera parte) la representación territorial al doblar la
base del censo que otorga derecho a una curul por circunscripción en
relación con el número de habitantes. (Habrá dos representantes por cada
circunscripción territorial y uno mas por cada doscientos cincuenta mil
habitantes o fracción mayor de ciento veinticinco mil que tengan en exceso
sobre los primeros doscientos cincuenta mil, dice la norma vigente y el
frente propone doblar estas últimas cifras.)
El objetivo de la llamada "cifra repartidora", que favorecería a algunos
independientes con alta votación (Navarro, Dussan; Carlos Gaviria, Samuel
Moreno), al corregir el defecto del sistema de cuociente que hace que
unas curules salgan en términos de votos, notablemente más "caras"
que otras. Según este metodo, prácticamente todas las curules, con
muy ligeras difrencias, serían adjudicadas por el mismo número de
votos, lo cual además tendería a desestimular la proliferación de
listas, lo que redundaría en beneficio de la disciplina partidista.
La cifra repartidora es acogida en el proyecto del Frente y en el
del liberalismo, en este último acompañada del umbral.
Cabe anotar que no obstante lo anterior, en las condiciones actuales, y de
acuerdo con los último resultados para senado, ningúna lista pasaría el
umbral.
Tanto el proyecto del frente como el del gobierno contemplan elecciones
anticipadas, el del liberalismo guarda silencio a este respecto.
Respecto de los servicios administrativos del Congreso, liberalismo y
gobierno coinciden en entregarlos a una administración autónoma. El
proyecto del frente no menciona este aspecto.
Todos los proyectos coinciden en la supresión de los auxilios o cupos
indicativos.
Tambien se incluye el voto nominal en el proyecto gubernamental, variante
que puede ser buena o mala, según el caso, (remember Pablo Escobar).
Respecto del régimen de los congresistas, todas las propuestas contemplan
nuevas causales de pérdida de investidura y medidas como la supresión de
suplencias, en la cual coinciden todos los proyectos, factor que no debe
incidir sustancialmente en la composición del congreso y cuyos efectos
deben evaluarse más como medidas anticorrupción de alcance real
marginal.
Finalmente, en materia de iniciativa popular legislativa, el liberalismo
propone flexibilizar sus requisitos y el Frente sugiere ampliar el ámbito
de las materias objeto de la misma.
2.- El régimen electoral.
A este respecto, el proyecto del gobierno sólo toca el tema del umbral;
los demás, como ya se dijo, optan por la cifra repartidora y el
proyecto liberal otorga efectividad al voto en blanco.
También coinciden liberalismo y Frente en la propuesta de listas únicas
por partido y candidatos únicos en las elecciones uninominales, en
un intento de organizar partidos por decreto, como si ya no se
hubiera probado, como en el caso de Luis Alfredo Ramos o de Nohemí,
que la posibilidad de organizar partidos o movimientos con
personería es relativamente fácil para el establecimiento.
El proyecto del Frente contempla paridad e igualdad de géneros en las
listas.
La efectividad de estas medidas parece bastante discutible y en el caso de
las terceras fuerzas, podría tender a desfavorecerlas.
3.- Los partidos y las campañas.
El proyecto de referendo gubernamental guarda silencio absoluto sobre este
tópico.
La propuesta del Frente, en un artículo antitécnico y contradictorio,
opta por establecer la financiación estatal de las campañas y
prohibir la financiación privada.
El liberalismo propone financiación estatal exclusiva para la campaña de
Presidente de la República y mixta para las demás y un régimen prolijo de
disciplina partidaria y actuación por bancadas.
Por otra parte, respecto de las exigencias para constituir partidos, el
Proyecto del Frente las hace más rigurosas que las actuales.
Salta a la vista el interés del liberalismo por resolver a través de
normas constitucionales su problema de disciplina interna.
Vale la pena anotar que el proyecto del liberalismo es más integral en
cuanto desarrolla de manera detallada un conjunto de medidas sobre el
régimen de los partidos, la autoridad electoral, la disciplina interna,
el trámite de las Leyes etc.
IV.- EL CLIENTELISMO Y LAS REFORMAS.
De la lectura cuidadosa de las reformas políticas se deduce que, en
tratándose del clientelismo, enfermedad supuestamente ya tratada en la
Asamblea Constituyente, a los colombianos, a diferencia del fiel animal,
si nos operarán dos veces, con revocatoria incluida.
En efecto el remedio, ya fallido, parece repetirse: pérdida de
investidura, revocatoria y supresión de auxilios. Como en el refrán
del siquiatra: el enfermo quiere su placebo y hay que dárselo.
En 1991, como hoy, se llevó hasta el paroxismo el rechazo de los
auxilios, entonces mucho más escandalosos, cuantiosos y abundantes
en los tres órdenes de la administración nacionales, departamentales
y municipales.
Hasta Navarro Wolf, que por entonces, en la euforia de los nuevos
triunfos, comenzaba a autoconvencerse de su infalibilidad, cayó en
la trampa de las apariencias, pero no fue el único, todos a una
cantaron victoria con la receta magistral: suprímanse los auxilios y
revóquese el congreso y el clientelismo habrá desaparecido.
Como dice el jefe único: mamola. No hubo tal. En las elecciones
siguientes, la mayor parte de los caciques, la selección titular,
con su combo completo y con sus suegras y sus sobrinas, y sus
tenientes y sus capitanes, volvio íntegra al congreso y a las
asambleas y a los concejos y a las contralorías y a las personerías
y a los institutos y a los ministerios y a las embajadas y a las
secretarias, en fin: al estado.
Si falló la prescripción, solo pudo deberse a dos razones: ignorancia o
mala fe, o ambas.
En efecto simplificar el fenómeno del clientelismo como proceso histórico
y social, que define nada menos que la forma política, por la cual
se reproduce y legitima la dominación política del bipartidismo y
reducirlo al síntoma episódico de los auxilios parlamentarios,
demuestra como, a menudo extasiarse frente a los defectos de un
árbol puede ocultar el bosque.
Ello contiene además un garrafal error de apreciación, pues supone que el
clientelismo, como fórmula de acceso y reproducción del poder sólo
reside y se anida en el legislativo, soslayando la importancia y
trascendencia del poder ejecutivo y su peso en el régimen político.
A ello conduce naturalmente el desprecio por la teoría y la afición por la
coyuntura, como ya no hay clases dominantes, ni bloque histórico, ni
pesadeces dialécticas, se puede transformar un país con audacias que nos
suban el rating y aspirar a cambiar el curso de la historia con una simple
y genial medida administrativa que afecta 300.000 millones de pesos
de un presupuesto de más de 80 billones.
Los antiguos auxilios, más escabrosos que los nuevos, porque iban directo
al bolsillo de los políticos, nunca alcanzaron a ser siquiera el 1%
del presupuesto nacional.
Pero hizo carrera la idea de que por sí solos eran suficientes para
comprar elecciones: grave error, con la plata de los auxilios en
efecto se compraban elecciones y se pagaban campañas, pero esa no
era la única y ni siquiera la fuente principal de financiación del
clientelismo.
Acaso el 99% restante del presupuesto se asignaba y gastaba de manera
clara y transparente por parte del ejecutivo?
Peor aún, resulta absurdo suponer que todos los votos en una elección sean
físicamente comprados.
Para responder el interrogante sobre como liquidar el clientelismo, hay
que formularse una pregunta anterior:
Como se reproduce el clientelismo?.
Un acertado diagnóstico de las Leyes de reproducción del clientelismo, nos
daría una base sólida para reformar el régimen político.
El establecimiento ha fortalecido en el imaginario nacional, la idea de
que el clientelismo y la corrupción, son un problema moral y de
"cultura", subjetivo, que además afecta exclusivamente a los cuerpos
colegiados de representación.
Nosotros afirmamos que el clientelismo es un problema de carácter
objetivo, estructural del régimen político colombiano, que es la
forma históricamente necesaria de reproducción de las élites
políticas y que se fundamenta además en un sistema económico en el
cual el estado es factor principal, condición indispensable y fuente
directa de la acumulación de riqueza en un entorno de desarrollo
capitalista precario.
Rechazamos en consecuencia la idea de que el clientelismo es ante todo un
problema "ético o moral ", o de simples reglas electorales.
Nuestra hipótesis es que el clientelismo se reproduce a través de siete
mecanismos básicos, en todos los cuales juega el papel principal el
ejecutivo:
1. Discrecionalidad en la asignación de los cargos públicos y del empleo
estatal.
2. Alta discrecionalidad en la asignación de contratos estatales
3. Poder de condicionamiento en el acceso a los bienes o servicios del
estado.
4. Ausencia total de control de resultados en los altos cargos públicos.
5. Ausencia de un régimen de incompatibilidades y conflicto de intereses
en el ejecutivo.
6. Altísima discrecionalidad en la toma de decisiones de gran
significación económica o social.
7. Falta total de transparencia en la asignación del gasto público.
Estos mecanismos operan en todos los niveles de la administración pública
y aún en parte de la administración de justicia y conforman un
maridaje indisoluble y de doble vía entre ejecutivo y legislativo a
todos los niveles.
El más importante sin duda, casi que el eje de todos los demás es el
acceso a los cargos públicos, más importante cuanto menos
desarrollada sea la economía de la región de que se trate. En muchos
departamentos y municipios el estado es casi que el único empleador
y el mayor comprador de bienes.
Según el Dane, dentro del total de ocupados, cerca del 7% son empleados
del gobierno. Del total de trabajadores, sólo el 40.49%, son
formales.
La estadísticas no revelan el nuevo fenómeno de las nóminas paralelas, que
en casos como el del Hospital el Tunal de Bogotá, triplican al personal de
planta, o las múltiples formas de subcontratación estatal.
El peso del empleo estatal en el mercado laboral es muy elevado y ello
explica la importancia política de su control. El que controla el acceso
al empleo se asegura además la fidelidad del grupo familiar.
En algunos casos el poder es tal que convierte en presidenciable a quien
lo detenta, la sola fiscalía, en la cual son una rareza los
concursos de ingreso, a pesar de estar reglamentada la carrera
administrativa desde 1991, maneja discrecionalmente cerca de 20.000
cargos.
La única posibilidad de desarrollar un sistema de acceso a los cargos, no
mediado por mecanismos clientelistas es el establecimiento de un sistema
de méritos, universal, obligatorio y eficaz.
En colombia se elevó a rango constitucional, la carrera adminsitrativa en
el plebiscito de 1957, pero su real desarrollo ha sido bastante
insuficiente, no sólo en cuanto a la proporción e importancia de los
empleados que ingresan por concurso, sino en cuanto a los grados de
confiabilidad y trasparencia de las pruebas de selección y la
efectividad e imparcialidad de los controles de eficiencia. Nunca
la Carrera adminsitrativa ha sido una prioridad política para
gobierno alguno. En los niveles territoriales la situación de la
carrera es absolutamente deleznable cuando no inexistente.
El control de los cargos, facilita el control de los contratos y compras
estatales.
El manejo de la contratación, significa de lejos, la mayor fuente
financiera del clientelismo.
Frente a sus montos globales, los auxilios son un juego de niños.
Si se considera que de los 80 billones del presupuesto nacional, 20 se
contratan y se calcula un 10% de sobre costos, estamos hablando de dos
billones anuales. En algunas regiones del páis el famoso CVY es aún mayor
y ni siquiera tiene sanción social, se le considera casi que normal.
Sin contar aspectos como las múltiples formas de contraprestación
por el manejo financiero de los fondos públicos.
Por otra parte el clientelismo cumple un papel de mediador obligado para
el acceso a bienes y servicios públicos, como la salud, los cupos
escolares o universitarios, el sisben y en algunos casos incluso los
servicios públicos domiciliarios.
Otro factor que alimenta con eficacia el clientelismo es el proceso de
asignación del gasto público, cumplido en su mayor parte por el
ejecutivo, sin transparencia alguna y mediado frecuentemente por
razones políticas.
Construcción o reparación de vías, redes de servicios, y demás obras
públicas se asignan frecuentemente por razones electorales y se exige,
sobre todo en el nivel local, el aval político a las comunidades que
demandan inversión del estado.
Para que puedan asignarse los altos cargos discrecionalmente, ha sido
necesario que se prive a los mismos de cualquier tipo de control de
resultados, un gerente puede quebrar empresas públicas como Prosocial, el
ISS o la ETB o la Nueve Millonaria y no le sucede absolutamente nada, si
no logran probarle que adjudicó mal un contrato o se robó algún
peso.
Para que haya discrecionalidad total debe haber irresponsabilidad total.
Nuestras normas consagran controles policivos, contra conductas
abiertamente delictivas pero no contienen previsión alguna que
califique la gestión de los altos cargos y les exija responsabilidad
por los resultados de su
gestión.
Otra vertiente del clientelismo es la que tiene que ver con el tráfico
circular de personas entre los altos cargos de la empresa privada y los
cargos de responsabilidad pública.
A nadie extraña que el Superintendente Bancario, provenga generalmente de
la banca privada a la que debe vigilar, o que el Ministro de Salud
sea empleado de Colsánitas, o que los ministros y altos funcionarios
de hacienda y de planeación nacional alternen sus ingresos entre el
gobierno y el Banco Mundial o el FMI.
Nadie se escandaliza por que se designe como Ministro de Agricultura al
director de la SAC o de Fedegan, como si las decisiones de política
pública no tuvieran directa incidencia y relación con los intereses
particulares de tales gremios y sectores.
Para que ello suceda desde luego, los gremios se "han dejado ver en las
campañas", y han calculado las tasas de retorno de sus inversiones en
financiación de las mismas..
Todo esto ameritaría someter al ejecutivo a un severo régimen de conflicto
de intereses, que permitiera un mayor margen de imparcialidad en las
decisiones sobre lo público.
Otro aspecto fundamental del régimen clientelista, que expresa su
relación intrínseca con la acumulación de capital, la constituyen la
alta discrecionalidad en decisiones de altísima repercusión
económica y social.
Buena parte de los grandes negocios dependen del control clientelista del
ejecutivo, mencionemos políticas públicas como la del UPAC, la
privatización de la telefonía celular, la adjudicación de canales
privados de televisión, la decisión de sancionar al ISS,
prohibiéndole afiliaciones en salud, las operaciones de salvamento
bancario, la venta de los terpeles, la privatización del gas natural
y de otros servicios públicos, como la energía o la recolección de
basuras en Bogotá. Mencionemos otros casos como la estructura
financiera de Transmilenio o la adjudicación de rutas de transporte
o licencias de comunicaciones, o las decisiones sobre aranceles o
licencias de importación, o encajes bancarios. Buena parte de la economía
Dado que los procesos de decisión no son transparentes, se crea un cómodo
y necesario maridaje entre el clientelismo y los intereses privados,
que se aseguran financiando las campañas presidenciales y de
grandes alcaldías. Es un problema estructural, ligado a las
especificidades de la acumulación de capital en el país.
Como se ve la complejidad del fenómeno clientelista en el estado y en la
economía colombiana es mucho más profunda que el simple asunto de los
auxilios, las operaciones avispa o las revocatorias, es estructural, toca
directamente todos los niveles del estado y está insertada a fondo en las
dinámicas especificas de acumulación capitalista.
Absolutamente ninguno de los mecanismos descritos como componentes
estructurales del clientelismo, básicos para su reproducción es materia de
propuestas en la llamada reforma política.
Que el liberalismo y el gobierno ignoren la estructura del clientelismo es
explicable y hasta justificables, pero que el frente político y social
haya sido pescado con el mismo anzuelo y presente una propuesta que
deja al clientelismo intacto, sólo se explica por una rara vocación
de suicidio político propia de la izquierda colombiana.
La reforma política pasará a través del clientelismo, como en el bíblico
misterio de la sagrada preñez: sin romperlo ni mancharlo.
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